十八届四中全会首提“探索由检察机关提起公益诉讼”；今年实施的新《环保法》，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。尽管相关法规的出台扫除了部分路障，但环境公益诉讼并未达到人们预期的效果，实践中依然面临诸多尴尬。

　　环保公众参与将获得保障。4月13日，环保部就组织编制的《环境保护公众参与办法》公开向社会征求意见。

　　意见稿明确划定环境保护公众参与范围，包括：编制规划或建设项目环境影响报告书，对可能严重损害公众环境权益或健康权益的重大环境污染和生态破坏事件的调查处理等6大类。

　　同时，在公益诉讼方面，意见稿要求，符合法定条件的环保社会组织在提起环境公益诉讼过程中，申请对被告行为负有监督管理职责的环境保护主管部门为其提供协助的，该环境保护主管部门应当在政府信息公开义务范围内为其提供便利。

　　对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受某权威媒体采访时说：“公益诉讼还是‘叫好不叫座’，对诉讼主体的限制条件太多。”

　　立案少

　　近年来，生态环境问题日益严峻，污染环境事件呈上升趋势，法院受理的环境公益诉讼案却呈整体下降趋势。福建漳州中院生态庭庭长刘小玲介绍说，漳州环境公益诉讼案过去5年间仅受理10余件。

　　环境公益讼诉数量少首先是因为立案难。“检察机关能否作为提起公益诉讼的主体尚无定论。”漳州市检察院民行处处长黄国盛坦言。2012年，新修订的民诉法将公益诉讼主体笼统地界定为“法律规定的机关和有关组织”，让检察院难以对号入座；去年，十八届四中全会首提“探索由检察机关提起公益诉讼”，但业内认为，这一提法更适用于行政公益诉讼；今年初出炉的司法解释，则把检察机关界定为支持起诉方。

　　事实上，业界内部的观点就不统一。“公益诉讼针对的更多是行政不作为或者乱作为造成的公益损害，检察机关具有法律监督职能，本身就已可督促其履职。”南靖县检察院民行科科长吴静宇认为。而在龙海市检察院民行科科长陈瑞勇看来，检察机关作为法律监督机关，若同时担任诉讼主体，难逃“既当运动员又当裁判员”之嫌。

　　环保组织依法当原告本是理直气壮的事。特别是今年实施的新《环保法》，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定。但现实是，环保组织参与公益诉讼困难重重。多年来，福建省仅有漳州与南平两个案例。

　　中华环保联合会法律服务中心副主任马勇指出，新《环保法》实施3个月来，全国仅有2家环保组织提起4起环境公益诉讼。在他看来，主因在于环保组织难以承受高额的诉讼成本，“一起环境公益诉讼案件，从取证到鉴定费用少则几十万元，多则上百万元，多数公益组织难以承受”。此外，环保组织是否能够提起公益诉讼，还要看能否得到地方政府和相关部门的支持。

　　立案难打官司更难

　　尽管新环保法的规定和最高人民法院的司法解释为环境公益诉讼打开了方便之门，但在中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发看来，这仅仅是提供了一种可能性，而真正开展起来，还面临着巨大的挑战，甚至会遇到很大的困难。

　　司法解释规定，环保公益诉讼原则应在中级人民法院一审，以避免以往基层法院容易受到地方利益干扰的问题。对此，王灿发不以为然，他说：“在司法体制改革尚未全面进行以及现有法院人事、财政都严重依赖地方的情况下，仅靠一纸规定，很难扭转环境公益诉讼立案难的问题。”一个鲜明的例子是，从新民诉法施行以来，环境公益诉讼中的被告多为地方纳税大户，甚至是龙头企业，或多或少会受到当地政府的袒护。

　　“自然之友”总干事张伯驹也认为：“对于是否受理案件，法院往往缺乏有效的判断依据，地方保护和其他因素也时常会干扰。”据介绍，2013年，“自然之友”提起两起环境公益诉讼，均未能立案；而中华环保联合会更是8次立案无果。

　　除了立案难，诉讼成本也是阻碍环境公益诉讼的现实问题。司法解释规定，案件胜诉时，原告为该案支出的检验、鉴定费用以及律师费等费用由被告承担。但在中国政法大学污染受害者法律帮助中心志愿律师吴安心看来，如果不能立案，前期投入将血本无归，这种风险让多数环保组织踯躅不前。2011年，“自然之友”发起的“云南曲靖铬渣污染公益诉讼案”，尽管已经立案，但至今尚未开庭；而“自然之友”已为此支付了第一期鉴定评估费用10多万元。

　　此外，“还存在生效判决得不到执行的风险，比如被告无力赔偿申请破产清算。”吴安心说，新环保法以及最高法的有关司法解释实施时间才两三个月，随着司法实践的开展，可以预计新的难题还会出现。

　　仍待法律助力

　　不久前，经过多次开庭审理，江苏省高级人民法院作出终审判决：常隆公司等6家化工企业从判决当天起30日内将1.6亿余元支付到泰州市环保公益金专用账户。据介绍，这是迄今为止全国环保公益诉讼中赔付额最高的案件。

　　但是，虽然新《民事诉讼法》、《环境保护法》赋予部分社会组织环境公益诉讼主体资格，环境公益诉讼获得从无法律依据到有明确法律规定的突破，但在司法实践中仍寥寥无几。分析其中原因，主要是政策与资金的匮乏，此外，归属于地方的环保组织还要顶住地方压力，而一些技手术问题也限制了环境公益诉讼的开展，比如环境公益诉讼损害赔偿资金的归属问题等。

　　值得一提的是，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，已于今年1月7日起施行。据最高法资讯发言人孙军工介绍，社会组织可提起环境民事公益诉讼，环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖，同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”。从法律层面上，确立公益诉讼制度，无疑是一个巨大的进步。它使得公益诉讼的提起者，在检察机关之外又添加社会团体这一帮手。

　　但也必须看到，公益诉讼制度的确立并非一蹴而就：一方面，与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼的调查取证等方面仍受到诸多限制，这就要求在清除法律障碍之后，还要赋权社会团体让其拥有能真正实现“独立调查人”的权利；另一方面，此次修法并没有承认个人公益诉讼主体的资格，自然是一件憾事。

　　确立公益诉讼的意义在于，它能够更好地培育普通公众的公民意识。相较于以调整个人之间利害冲突为主的民事诉讼，公益诉讼不仅具有纠纷解决、公共利益维护、不当行为纠正等功能，还具有形成社会公共政策、创设或扩展权利、制约公权等特殊功能。可以说，通过民诉法和环保法“变法”，对公益诉讼的主体资格进行确认，既是现实的迫切需要，更是构建公民社会的一个有效途径。